Biólogos se pronuncian sobre la Ley de la Amazonía

LEY DE LA AMAZONÍA: Algunas Preocupaciones

I: ANTECEDENTES.En julio del 2006 se discutió la ley que buscaba promover las actividades de reforestación. Aunque el proyecto originalmente buscaba otorgar derechos de propiedad privada sobre los bosques para el desarrollo de actividades de reforestación y de agroforestería, recogiendo la opinión de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal y de expertos en materia forestal, la idea se desechó. Posteriormente fue aprobado como Ley 28852: de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforesterí a, derogando el artículo 28 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En su lugar, declaró de interés nacional la promoción de la inversión privada en actividades de reforestación con plantaciones forestales, agroforesterí a y servicios ambientales, ampliando de 40 a 60 años el plazo de las concesiones en áreas no mayores de 10 mil hectáreas, sujeto al cumplimiento de un compromiso de inversión. Esta decisión desconoce el marco legal vigente, pues consideró a las actividades de reforestación y agroforesterí a como sometidas a la Ley General del Ambiente. El plazo para su reglamentació n se fijó en 60 días, ampliamente vencidos a la fecha.Esta Ley 28852, vigente a la fecha, establece que ’³el Estado podrá adjudicar en concesión mediante subasta pública, tierras forestales sin cubierta boscosa y/o eriazas de su dominio’´ por un plazo de 60 años, con compromiso de inversión y que no excedan las diez mil hectáreas. La propuesta del Ejecutivo plantea sustituir la concesión por el régimen de venta, adjudicación en propiedad y perpetuidad, con compromiso de inversión y mediante subasta pública, las tierras forestales sin cubiertas boscosas y/o eriazas con capacidad de uso forestal de dominio del Estado. Además, propone ampliar hasta 40 mil hectáreas la extensión a adjudicarse.El proyecto ha generado un debate en torno a los recursos naturales existentes en un ámbito determinado y a las tierras a ser adjudicadas y, algunos sectores políticos del parlamento la consideran inconstitucional, puesto que según el art. 66 de la Constitución Política, los recursos naturales son patrimonio de la Nación, el Estado es soberano en su aprovechamiento y sólo pueden ser otorgados en concesión. Además, el artículo 3° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, considera recurso natural a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, e identifica como tal el suelo y las tierras que por su capacidad de uso mayor pueden mantener actividades forestales.El texto sustitutorio N° 840/2006, propone que ’³el Estado podrá entregar en concesión o adjudicación en venta con compromisos de inversión debidamente garantizados y mediante subasta pública, tierras forestales sin cubierta boscosa y/o eriazas de su dominio’´. En ambos casos, el área no deberá exceder las 40,000 hectáreas, las mismas que no podrán ser destinadas a fines o actividades distintas a las contenidas en la referida norma, ’³siendo obligatorio que en las adjudicaciones participen inversionistas nacionales en forma individual o asociada’´.Este texto sustitutorio, que modifican los Art. 2° y 7° de la Ley N° 28852, Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforesterí a, presentado por la Comisión Agraria del Congreso, incluye algunas mejoras. Por ejemplo, se define con mayor precisión las áreas a ser entregadas para reforestación (definitivamente no bosques primarios ni secundarios) , y se resalta el respeto a los derechos adquiridos, combinando aportes de las Comisiones Agraria y de Economía del Congreso y del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana IIAP, especialmente en las disposiciones transitorias. Sin embargo, el texto aún tiene vacíos que deben ser subsanados, si se espera que realmente contribuya a promover el desarrollo sostenible de la Amazonía, respetando los derechos de las comunidades locales y evitando conflictos innecesarios. En el Congreso de la Republica, existen dictámenes, uno de la Comisión Agraria que amplía, además, de 10 mil a 40 mil hectáreas ellímite de extensión de las tierras adjudicadas; y otro de la Comisión de Economía que, por el contrario, autoriza al Estado a entregar las tierras únicamente en concesión mediante procesos de subasta pública.El Presidente de la Comisión Agraria del Congreso, Franklin Sánchez manifiesta que la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforesterí a, Ley 28852. "será para disponer la concesión de tierras eriazas", por lo tanto, los procesos de concesión y adjudicación no alcanzarían ni afectarían los derechos de las comunidades. Además, sustentó que las autoridades encargadas del proceso de titulación priorizarán el deslinde, titulación y formalización del derecho de propiedad de estas comunidades.Destacó que a partir de ahora se buscará inculcar en el Perú una cultura de cultivos forestales en áreas deforestadas antes que la venta de los bosques existentes. Todos, ciertamente, esperan que estas declaraciones se traduzcan en las modificatorias propuestas.
II: ANALISIS DE LA REALIDAD.1. Los esfuerzos desarrollados por el gobierno en materia de reforestación y forestación, a través de programas especiales, alcanza a reforestar un promedio de ocho a diez mil hectáreas anuales. De otro lado, se pierden mediante procesos erosivos alrededor de 50,000 ha. Posiblemente, con la Ley y los capitales externos se podría llegar a reforestar unas 100 mil hectáreas anuales, porque la norma promociona los cultivos forestales en tierras degradas y eriazas, tanto en las zonas de Costa, Sierra y Selva, de tal forma que se recuperarían suelos deteriorados, erosionados y zonas devastadas. Sin embargo debe de haber dos condiciones:primero, no otorgar autorización para venta de bosques; y segundo, los gobiernos regionales deberán determinar las áreas para entregar tierras eriazas en concesión.
2. INRENA sostiene que existen 9 ó 10 millones de ha. ’³deforestadas’´ en la amazonía, esta cifra se refiere a bosques alterados, sin cobertura boscosa en algunos casos, sobre todo en selva alta; pero en la mayoría de los casos, especialmente en selva baja, son bosques secundarios en diversos estadíos de regeneración y, en al menos un 15 a un 25% del área, con cultivos anuales y permanentes. El ministerio de Agricultura informó que a diciembre del 2007había en la Amazonía 9.5 millones de hectáreas deforestadas, pero no precisa qué cantidad exacta de las mismas son terrenos eriazos que podrían ser entregados a inversionistas.
3. El Proyecto de Ley 840-2006-PE propone un tratamiento uniforme a las tierras eriazas y de uso mayor forestal, sin considerar que cada una tiene un régimen legal distinto, fundamentado en conceptos técnicos y jurídicos diferenciados:
a. Las tierras eriazas han merecido un tratamiento normativo ligado al aspecto jurídico de la propiedad y bajo el régimen constitucional de tierras agrarias. Por ello, el concepto de tierra eriaza sólo hace referencia a un concepto jurídico de tierra no apta para agricultura, en el marco del régimen agrario para el acceso a la propiedad, sin considerar criterios técnicos y ecoógicos para la clasificación de suelos de acuerdo a su capacidad de uso mayor. Ello explica por qué ha sido práctica común que los gobiernos locales provinciales (al amparo de la Ley Orgánica de Municipalidades) y los Ministerios tramiten y obtengan títulos de dominio sobre tierras eriazas de propiedad privada sin que medie proceso de expropiación, alegando la naturaleza eriaza de las mismas. O también que se adjudiquen tierras eriazas de dominio del Estado en venta vía subasta pública.
b. Caso distinto ocurre con las tierras de capacidad de uso mayor forestal, a las cuales se ha otorgado el tratamiento de recurso natural, por su valor ecol€ ¦ógico con relación a los bosques. Así lo establece el artículo 66º de la Constitución Política del Estado y las normas que lo desarrollan, no siendo posible su venta ni uso para actividades agrícolas.
III: ALGUNAS PREOCUPACIONES.Considerando que la propuesta de modificación evidencia vacíos, el Colegio de Biólogos del Perú, Consejo Regional XIV, muestra preocupaciones respecto de los siguientes aspectos:
1. Concesión y Adjudicación. La concesión o adjudicación en venta de las tierras de ’³dominio del Estado’´ será conducido por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) , ³en coordinación con los gobiernos regionales’´. No es legítimo que los Gobiernos Regionales sólo sean consultados, deben de tener participación directa. Los Gobiernos Regionales son los que mejor conocen su realidad, y pueden garantizar la realización de un proceso que respete los derechos adquiridos de las comunidades locales (la mayoría de ellas sin derechos muy definidos o firmes sobre los territorios que tradicionalmente ocupan).
2. Impulsar el proceso de regionalizació n y descentralización. Los actores centrales de este proceso deben de ser los Gobiernos Regionales y Locales. Actualmente se vive una etapa de descentralizació n y empoderamiento de las regiones en el país y, una Ley tan trascendental y decisiva para el futuro de las regiones Amazónicas, donde se concentra la mayor parte de las tierras que serán afectadas por la Ley 28852, debería de contar con la participación de sus gobiernos regionales y especialmente de sus Gerencias de Recursos Naturales y Gestión del Ambiente. Los gobiernos regionales conocen mejor sus propios territorios y están mas cerca a las poblaciones que habitan los territorios a ser adjudicados.
3. Principio de subsidiariedad. El art. 8° de la Ley 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales, establece que las competencias y funciones deben ser asignadas de forma descentralizada y equilibrada al nivel de gobierno más cercano al recurso o área materia de la gestión. Explícitamente señala que el ’³Gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado’´. Por consiguiente, el Gobierno nacional no debe de asumir competencias que pueden ser cumplidas por los Gobiernos Regionales.
4. Programa Nacional de Zonificación Ecológica y Económica. A efecto de que se promueva la forestación y reforestación, ubicación de áreas aptas para la organización del territorio y sus apropiados usos, en forestería, silvicultura, actividades agrosilvopastoriles , monocultivos de alto impacto y no interfieran con otras actividades sensibles como el abastecimiento de agua de consumo, recreación, pesquería, etc. Se requiere la implementación de un Programa Nacional de Zonificación Económico Ecológico.
5. Catastro Base. A la fecha no se cuenta con un catastro de tierras deforestadas, degradadas y eriazas que señale cuales son, qué superficie precisa ocupan y la ubicación exacta de las tierras a subastarse, lo que agrega la incertidumbre al debate sobre los posibles impactos de aprobarse la norma. El país y especialmente los gobiernos regionales y locales requieren conocer la ubicación y la extensión de las tierras a ser subastadas.
6. Derechos reales de las comunidades campesinas y nativas. La Primera disposición complementaria, sostiene que las adjudicaciones no alcanzarán ni afectarán los derechos reales que tienen las comunidades campesinas y nativas sobre las tierras bajo su dominio’´. Es necesario precisar que la mayoría de las comunidades tradicionales no están reconocidas como comunidades ni campesinas ni indígenas, y menos aún están tituladas. Esto es un potencial riesgo para conducir a confusiones y abuso.
7. Calificación de bosques primarios y secundarios. La Tercera disposición complementaria prohíbe expresamente la venta de bosques primarios y secundarios. Probablemente sea INRENA o el futuro Ministerio del Ambiente, los que califiquen como tales; sin embargo, existe el riesgo potencial de una clasificación equivocada o con sesgos.
8. Exigencia de definiciones concretas. El uso de términos técnicos sin una definición precisa puede prestarse fácilmente a abusos y a conflictos. De no existir se da la posibilidad de tergiversaciones y sesgadas interpretaciones a favor de los concesionarios o de los usufructuarios. Es el caso de: ’³tierras eriazas’´; ’³tierras sin cubierta boscosa’´; ’³tierras con capacidad de uso mayor forestal’´; ’³bosques secundarios’´; ’³purmas’´; ’³tierras comunales’´; ³suelos erosionados’´; ³áreas devastadas’´, etc. Por lo tanto se requiere conocer con precisión los términos a ser manejados.
9. Tergiversaciones en la adjudicación. Existe la suspicacia de que el proyecto de ley 840/2006-PE sirva para promover monocultivos como el de la palma aceitera, que podría calificar como actividad en ’³agroforestería’´; incluso podría derivarse para las plantaciones destinadas a la producción de biocombustibles (maíz, caña de az€úcar, soya, canola, entre otros), tergiversándose el proósito de las adjudicaciones y sobre todo, es necesario considerar, que estas plantaciones utilizan gran cantidad de insumos químicos (pesticidas y fertilizantes) , cuyo impacto en las aguas y en las pesquerías podría ser alto.
10. Control de la ’³reversión automática’´. El texto sustitutorio sostiene, si en el plazo de 5 años no se ha iniciado la inversión comprometida, los terrenos concesionados serán revertidos al Estado. Este aspecto aparentemente importante no es fácil en su control y evaluación, pues cualquier intervención por más pequeña que sea con plantaciones mínimas, podran ser consideradas como inversión comprometida o inversión en reforestación.
11. Necesidad de Consultas Públicas. En clara alusión a la Ley de Participación ciudadana, el Ejecutivo, proponente del Proyecto Ley 840, debe consultar a las regiones amazónicas en todos sus niveles.
Por lo manifestado,El Colegio de Biólogos del Perú, Consejo Regional XIV, que agrupa profesionales en las jurisdicciones de las regiones Apurimac, Cusco y Madre de Dios, propone:
1. Amplia difusión de la denominada Ley de la Amazonía a través de la consulta popular y de foros especializados en los niveles técnicos y científicos.
2. El desarrollo sostenible de la amazonía implica el uso sensato de los recursos existentes empleando tecnologías compatibles, que sean socialmente justas y aceptables y económicamente viables y, respetando el derecho de tercera generación.
3. La reforestación, la forestación, el manejo de suelos y cuencas, son instrumentos conducentes a la recuperación de suelos degradados y ecosistemas deteriorados que son imprescindibles utilizar en la medida que son necesarios y oportunos.
4. La cubierta vegetal y los recursos del bosque no sólo están constituidos por madera, sino por la vida silvestre que habita en él, alimentos, frutos, medicinas, resinas, fibra; además los servicios ambientales prestados al hombre. En el bosque se generan los cursos de agua y el ciclo hidrológico, en el bosque se generan los suelos y su gran fertilidad. En suma, el bosque es el almacén de recursos que tiene el hombre.
5. La madera a ser obtenida y comercializada debe de ser de bosques manejados y certificados. Tal como lo dispone la Organización Mundial de Maderas Tropicales (ITTO).
6. Es urgente el catastro de las zonas a ser concesionadas y los estudios de zonificación económico ecológico.
7. La participación de los Gobiernos Regionales y Locales es imprescindible.

Cusco, 27 de Marzo del 2008.
M.Sc. Juan Eduardo Gil MoraDECANO CBP, CONSEJO REGIONAL XIV: APURIMAC, CUSCO
Y MADRE DE DIOS.

ley+amazonía forestal pronunciamiento biólogos